| 说不尽的户籍制度改革任重而道远 |
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说不尽的户籍制度 改革任重道远 www.XINHUANET.com 2005年12月07日 13:41:44 来源：北京周报 新疆吉木萨尔县户籍改革彻底取消城乡差别。4月6日，湖北省建始县农民夏汝学在新疆吉木萨尔县领到城镇户口准迁证。（新华） 董秋月是嘉兴海宁市的居民。在中央电视台《走遍中国》的栏目中，她回忆起30年前作为非农业人口享受的社会待遇时感觉自己就像特权阶层里的人。以非农业户口引以为豪的董秋月，长大后爱上了农民潘为明。然而，婚姻并没能改变潘为明那被城里人惯称为“乡下人”的身份，而他也始终无法享有妻子作为非农业人口所享有的种种福利。 董秋月的故事并不是特例，也丝毫没有夸张。 中国城乡户口的界限始于上个世纪50年代，当时为了减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。我国在1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，以国家法律的形式对户籍管理的各个方面都作了明确规定。此后的“三年自然灾害”造成我国商品粮供应全面紧张，于是1963年，公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”。在其后的1964年，国务院又批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，该文件对从农村迁往城市、集镇以及从集镇迁往城市提出严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。 在严格的计划经济时代，生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据。持有非农业户口的城镇居民享有许多农民所享受不了的社会福利，如：社会保险、福利分房、子女入学、医疗保险、就业，养老等等。 因此，拥有一个城镇户口（非农业户口）一直是中国广大农业人口所想往的。如今，这样的“城里人”的梦想正随着中国的经济发展而开始变成现实的户籍制度改革。 户籍制度松动 从2005年起，内蒙古自治区将逐步试点放开户籍管制，从而实现以身份证代替户籍的人口管理制度。李欣摄 1997年，公安部提请国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。从那年起，中国开始了一系列的户籍制度改革。 虽然各地纷纷出台的户改政策有所差异，但“合法固定的住所”与“稳定的职业或生活来源”是各省户改过程中对户口迁移的两个普遍应用的基本落户条件。另一个普遍的特征就是统一城乡户口，不再区分“农业户口”和“非农业户口”，而统称为“居民户口”。 在户籍改革呼声渐涨的背景下，一些省、市，包括浙江、河北、上海等，成为了城乡一体化改革的先行者。 浙江省嘉兴市的政府网站上资料显示：嘉兴市的城乡户籍制度改革的总体目标包括实现户口性质城乡一体化，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口登记的基本条件，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“嘉兴居民户口”，实现户口管理城乡一体化，变户口迁移管理为户口准入管理，建立起全市城市、农村统一的户口管理制度；实现公民待遇城乡一体化，逐步剥离传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能，最终实现全市居民社会保险、劳动就业、退伍安置、文化教育等城乡一体化和计划生育城乡一体化过渡。 董秋月的故乡海宁，隶属于嘉兴的一个县级市，是最早取消城乡户籍区别的城市之一。作为中国的皮革、纺织等产业基地，发达的工业使得海宁需要大量的劳动力，而城市的劳动力早已满足不了工厂的需求。农村的大量富余劳动力就成了工厂的劳动力来源，户籍制度改革也就成了水到渠成的事儿。 2003年10月，海宁市实行户籍制度改革，新的户籍政策取消了农业户口和非农业户口，在海宁不管是农村人还是城镇人，都统一登记为居民户口。现在海宁已经无所谓城里人还是乡下人，大家有着同样的身份证明，大家一同享受着同样的城市空间。 “对改革措施总体上还是满意的，这代表着社会的进步，并且是公民平等的象征。”原海宁市居民现就职于杭州的钱涛告诉本刊记者。他认为户口上附随的福利待遇的改革才是核心和本质的东西，比如子女入学，医保，社会保险，就业。“（这些东西）都已经完全放开，感觉不到农村和城镇的区别。” 困境重重 从某种程度上讲，海宁的农村居民是幸运的，因为他们目前所享有的身份、福利并不是中国其他地方的广大农民所能够享有的。 据新华社的一篇报道，“有些地方为了完成城镇化人口方面的指标，将大量农民的户口转为居民户口；但这些‘新居民’既享受不了国家的惠农政策，又享受不了对城镇居民的社会保障政策。他们强烈要求‘非’转‘农’”。 田彦成是宁夏回族自治区国家扶贫开发重点县同心县河西镇的农民。他在镇政府大门口拦住新华社记者，激动地说：“我找镇政府就是要讨一个说法：要么给我最低生活补助，要么就恢复我的农民身份。”他告诉记者2004年，在政府的宣传动员下，他一家5口转成了城镇户口。但户口虽然转了，他们的农民身份实际上却没有变。不仅享受不了对城镇居民的低保政策，而且也享受不了国家今年对贫困农民子女实行的"两免一补"的优惠政策。 如果我们只是改户口本，将农业户口改为非农业户口，那么户籍制度的改革就只是“象征的意义”，北京理工大学教授、著名社会问题专家胡星斗在接受本刊记者采访时如是说。胡教授认为户籍背后的改革才是最重要的，包括二元教育、医疗、社会保障、养老体制等的改革。因此，他认为户籍改革是项“复杂、系统的工程”。 今年10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。 户籍改革再次成为热门话题。然而就在各界对改革的具体安排、措施议论纷纷时，公安部却对外界三缄其口。本刊记者在采访公安部时了解到户籍改革的方案目前还未上报国务院，因此无法告之下文。 势在必行 公安部出台３０项便民利民措施出台后，山东省公安厅8月18日出台了新的户籍管理政策，规定在大中城市落户的高中级专门人才到小城镇或农村工作的，可以不迁户口，受到大学生们广泛的关注。徐速绘摄 在接受《观察与思考》杂志的采访时，浙江大学人口与发展研究所王嗣均教授说：“国家为了把人口尽可能的固定在农村，就通过户口来加强迁移控制。限制农村人口向城镇迁移，首先是经济恶化，法制不健全的反映；其次是损害了宪法的严肃性，强化了人治观念；再次是造成了城乡居民之间事实上的不平等。户口管理的二元化，使两种户口性质、两类地域人口在获得个人发展机会上不能享有平等的机会，客观上是一种新的城乡对立。另外，也剥夺了部分公民应当享有的权利。” 尽管在市场经济条件下，由于许多人都是考自身的努力工作来承担子女教育、医疗、住房等费用，传统的户籍制度所扮演的“利益分配”的角色已经逐渐淡化，胡星斗教授还是认为这种户籍制度在形同某种隔离制度，“其所造成的城乡差别之大世界别无他国”。 胡教授还指出，户籍改革还有助于促进迁徙自由，这是基本人权之一。“人口不能自由迁移会极大降低社会的效率，”胡教授对本刊记者说。 事实上，随着改革开放的进行，户籍制度从上个世纪80年代起已经开始慢慢松动。第五次人口普查表明，我国当前约有1.2亿农民进城务工。随着市场经济的逐渐形成，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流。而改革中国现行的户籍管理制度，也成为了大势所趋。 公安部消息称户籍改革的目标是要取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。但同时公安部也表示，户籍改革不会取消户口制度。 路在何方 中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元认为户籍制度及户口迁移制度只是“替罪羊”，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。 王教授认为，深化改革的关键，在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。 在王太元看来，强迫各种社会管理制度与户口制度脱钩，将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。减少集中式跨部门、跨地域的决策，让就业、教育、社会福利等各个领域分别进行改革，不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。 胡星斗教授赞同改革隐藏在户口背后的各种社会福利制度，但他同时指出，单纯地剥离户口背后的医疗、教育、就业、养老等等的社会福利制度并不能解决整个户籍改革的问题。 胡教授认为户籍改革要循序渐进，步步推入，既要改户口，也要改户口背后的各种制度。他主张，第一步要把低保普及到农村，然后是大病统筹，还有就是养老问题。这些都需要资金。 “钱不是问题，低保即使覆盖到农村，也只不过是6、7百亿。只要节约四分之一的公款开支就可以了”胡教授说。 城市压力 公安部发布消息，目前全国已有山东、辽宁、福建等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作，拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度。 这确实是一个激动人心的好消息。然而，当这个消息传出时，也有不少城市开始担心其教育、就业、衣食住行等基础设施是否能承载随之而来的大量农村人口的涌入。 河南郑州市的改革就是一个典型的例子。郑州于2001年11月开始推行以降低入户门槛、吸引高层次人才为主要内容的户籍制度改革，在短短一年内接纳了外地迁入郑州的10万人口。2003年8月，郑州市政府再次发布文件，规定从当年8月22日开始，取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。郑州市公安局的资料显示，2003年8月后，户籍人口新增150104人。 大量的人口涌入对包括教育，医疗、交通等在内的各种城市资源形成了挑战。于是，在重压之下，郑州不得不在2004年8月叫停了实施一年的户籍改革。 西部某市民政局局长打了一个比方。他说：“有一条河，人们怕它泛滥成灾，就在河上修了一道大坝截流，但是后来大家发现，大坝让河流流动不畅，不利于上下游环境，于是有人就说,把大坝炸掉算了，可是大坝水位现在已经这么高了，一旦贸然炸掉，下游能够承受吗？有没有想过，即使炸了，已经改变了几十年的河道又会发生什么样的变化？” 要变革在中国运行了50载的户籍制度并不是一件容易的事，它需要一系列的配套改革。 由于缺乏配套改革，郑州、济南、江苏等地都曾有过户改受阻的报道，因为一方面城市公共资源无法承载过多的人口，另一方面，新进城的人仍有很多相关利益享受不到。 所以王太元教授指出：改革能否切实推行，关键要看相关制度、相关部门是否能配套改革。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真正一视同仁，不分地区、不分户口性质，才能真正打破城乡二元经济格局。 |
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