| 高校收费：公平与效率辨析
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中国教育报 2003-01-19 记者 刘微 陈中原 从1997年高校招生并轨到1999年高校扩招以来，中国高等教育告别了由国家承担全部费用的免费教育阶段，“上大学要缴费”逐渐为人们所接受。但同时，高校贫困生群体的凸现，不菲学费使一些低收入家庭子女可能面临失学，高校收费问题由此成为社会和学术界广泛关注的热点。日前在北京大学举行的“教育资源配置公平与效率研讨会”上，来自各地的专家学者就高校收费的公平与效率问题各抒己见—— 收费政策引发的教育公平问题 从建国到20世纪80年代中期，我国高等教育一直实行免费制。80年代中期，高校开始在公费生和定向生之外招收属于市场调节成分的自费生和委培生，1989年高校对所有学生实行收费(但公费生与自费生收费差别较大)，招生与毕业生就业的“双轨制”正式确立。但此后，随着自费生比例的提高及其与公费生入学标准差距越来越大，可以“用钱买分”的事实使人们开始关注教育公平问题。1993年，部分高校开始进行招生并轨(即取消国家任务招生计划和市场调节招生计划，采取统一的计划形式招生，一条分数线录取学生)和学生缴费上学改革试点；到1997年，全国所有高校基本完成招生并轨和学生缴费上学改革。 高校招生并轨特别是全面扩招以后，高校贫困生群体的凸现，不菲学费使一些低收入家庭子女可能面临失学，高校收费问题成为社会关注的热点，从而引发了人们对于教育公平问题的争议。 在讨论中，人们对于高校并轨、实行收费以及全面扩招，扩大了教育资源，增加了接受高等教育的机会，从整体和长远看有利于教育公平的实现有比较一致的认同。 湖南师大经济管理学院院长刘茂松教授提供的有关统计表明，2001年全国普通高校本专科招生268.3万人，占总报考人数的64.6%。1987年我国每百名高中毕业生只有2人享有高等教育的机会，而现在则有65人左右享有这种机会。他说，高校扩招扩大了公民特别是平民阶层接受高等教育的机会，促进了教育公平。随着个人收入水平的提高，个人教育投资能力应该获得相应的满足和回报，收费制度有利于促进人力资本投入。但同时，高校收费确实不利于弱势群体。 湖南师大经济管理学院曾坤生教授认为，公平具有鲜明的时代特征。在市场经济条件下，高等教育收费就应该按照市场经济的原则运行。高等教育收费既保证了教育消费的公平，又保证了教育投资的公平。 高等教育不收费，也不能实现教育机会人人平等。因为教育不收费导致的直接影响就是教育资源的有限，而在有限的资源条件下，无论按“分数”还是按“指标”分配，分配的平等都难以实现。人们对“教育平等”有不同的理解，一是既成的平等，二是发展的平等，这两种平等是相互联系、互为补充的。以分数为标准形成的是既成的平等，它是在教育资源一定的前提下，相对较平等的分配办法。而通过“自费生”、“议价生”、“并轨收费”等形式能形成发展中的平等，因为这带给教育的是不断扩大的教育资源，能够使更多的人在分配中获得一定份额，使教育部门和受教育者形成“双赢”的局面，从而扩大了分配对象的范围，让更多的人受惠。而且这种平等会随着收费制度的发展而发展，最终导致全社会的教育机会平等。因此，从长远的角度看，全民族的真正的高等教育平等，只有通过扩大发展的平等才能实现。 但是，由于高教收费政策缺乏强有力的配套措施，也确实造成了低收入家庭学生接受高等教育机会和获得高等教育公共资助方面的不平等。 西安交通大学高教所所长陆根书博士根据对北京、南京和西安13所高校的13500多名学生的调查分析认为，实行招生并轨和学生缴费上学改革之后，社会经济地位较低的学生获得了更公平的接受高等教育的机会。但由于普遍实行了成本回收政策，使得这些学生需要面临更大的经济压力，由此会影响中低收入水平家庭学生对高等教育的需求，因此成本回收政策在一定程度上抵消了由招生并轨所带来的公平效应。 同时，由于高等教育实行收费政策，不同收入水平家庭学生在选择高校与专业时表现出不同的倾向性，它不仅对不同收入水平家庭学生选择的均等产生了不利影响，而且也使得低收入家庭学生在高等教育公共资助的分配中处于更为不利的地位。 调查显示，家庭收入水平越低，学生越倾向于选择农林地质类高校，第二、三层次的高校，以及教育、农林地矿工程和农学等专业；而家庭收入水平越高，学生则越倾向于选择综合和以工程为主的高校，第一层次的高校，以及外语、新闻传播及艺术、管理、经济、法律与医学等专业。可见，由于政府部门或高校没有能够为低收入家庭学生提供足够的财政支持，使他们未获得与高收入家庭学生均等的选择机会，未能获得适宜的高等教育经历。而在不同的学校和专业，学生所获得的高等教育公共资助是不同的。高等教育公共资助应包括学生获得的学费资助(等于其接受高等教育所消耗国家财政性教育经费支出减其交纳的学费)、奖学金和助学金。 高等教育为什么要收费 我国高校从招收自费生、委培生到招生并轨，收费范围不断扩大，收费额不断提高，高等教育实现了从公费津贴制(免费制)向收费制的转变。那么，高等教育为什么要收费？其根据是什么呢？ 20世纪60—70年代，由于高等教育对经济发展的重要推动作用，世界各国都投入了相当多的资源发展本国的高等教育，高等教育由此获得了非常迅速的发展。然而，高等教育扩展政策的成功实施，也使各国政府逐渐认识到，世界上没有一个政府的财政预算能够完全满足其公民对高等教育的需求。在这种背景下，让学生、家庭及社会分担高等教育成本或进一步加大成本分担的力度，以调动私人资源支持高等教育发展的成本回收政策，逐渐成为国际高等教育财政的一个重要趋势。 “成本分担”一词是伴随着我国高等教育收费而逐渐为人们所熟悉的。1986年，美国纽约大学校长、经济学家约翰斯顿(D、BruceJohnstone)出版了《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书，提出了著名的成本分担理论，即应由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担高等教育的成本。此后，“成本分担”论逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。而成本的补偿则是学校生存与发展的基础。 此外，高等教育收费还以多种理论为依据。如个人回报率理论认为，接受教育的成果体现为一种能力的增量，接受高等教育者在未来工作中，能获得较未接受高等教育者更多的收益。高等教育具有较高的回报率，按照“谁受益谁付费”的市场经济基本原则，受益者应承担所付出的成本。 如高等教育产品性质理论，现代经济学理论将社会产品分为纯公共产品，准公共产品与私人产品。高等教育则具有准公共产品的特点：能够带来社会效益，提高综合国力，同时使受教育的个人能够获得更多的经济收入、较多的就业机会和较好的工作岗位。这种准公共性决定了高等教育受益者即国家、社会和个人要共同承担高等教育成本。 长期以来，资金不足一直困扰着我国教育发展，而高等教育与基础教育性质不同，其人力资本投资的性质更加明显。有关研究表明，发展中国家投资中小学教育比投资高等教育更有效率。随着改革开放以来中国的现代化进程以及居民实际收入水平的迅速提高，人们对高等教育的需求愈加强烈，而由政府包办一切的高等教育财政体制，显然不能适应高等教育迅速发展的需要。为了缓解公共教育资源不足的压力，保障高等教育的质量及规模的进一步扩展，高等教育投资的多元化是政府的必然选择。因而，政府对教育的公共投入逐渐向基础教育倾斜，对高等教育实行收费制度，有其经济上和全局上的合理性。 高校收费存在的问题 我国高等教育从免费制度到收费制度的转变是其发展的必然选择，但目前的收费制度确实存在一些问题。 学校分等级，收费却平均化。国家没有相应的高等教育收费的支持系统，反映在学费标准上，通常考虑的是一个平均值(无论城、乡收入水平还是储蓄水平)，缺少分层研究。尤其是国家对高等教育实行了补贴，对重点学校和热门专业投入很多，毕业生的待遇也往往比较好，而收费却比较低；由于缴纳一定的学费，使一些学生毕业后一走了之，不为国家效力也心安理得。 据有关调查显示，2002年全国在福建省招生高校学费水平大致在2200—15000元之间，多数学校的学费在4000—5000元。而学费水平分布的地区性并不明显，与学校的知名度没有太大关系。北大、清华是最好的学校，但并非学费最高的学校，相反一些一般院校学费却很高。作为高校一种新的办学模式，二级学院学费水平更高，多数学校已超过万元大关。 收费制可能使一些来自低收入家庭的学生对高校望而却步。高校贫困生问题正日益引起人们的关注。对于约占在校生总数30%的贫困生来说，收费的确是一个沉重的负担，甚至有些学生会因缴不起学费而失学，影响了接受高等教育机会的公平性；而面对难以负担的学费支出，一些贫困家庭可能会选择与其上不起大学不如让孩子尽早离开学校，使一些本应进大学深造的学生失去了接受高等教育的机会。 据上海教科院高教所刘海波介绍，自上世纪80年代末实行收费制度以来，我国高校的学费呈现逐年快速上升的趋势。1993年普通高校生均缴纳学费610元，到1996年翻了一番，达到1319元，1999年则又翻了一番，达到2769元。扩招后学费又大幅上涨，2000年比1999年上涨28.2%，2001年达到生均3895元。直到2001、2002年教育部等部委先后两次发文规定高校不得提高学费标准，学费快速上涨的趋势才得到缓解。 但与此同时，许多家庭收入的增长水平却远远落后于学费增长的幅度(包括多数农民以及下岗职工等城市低保家庭)。厦门大学高教发展研究中心王建华认为，目前高校的学费水平已超过多数人的承受能力。随着人们对高校收费问题的关注，我国的城乡二元结构更加凸现，城乡差距的进一步拉大引起人们的高度重视。在我国现阶段，农民仍占全国人口的大多数，2000年，我国农村居民家庭纯收入低于500元的占2.64%，低于1500元的占32.1%，低于2500元的占64.56%，低于3500元的占81.96%(据《中国统计年鉴》)。如果“三农”问题不能很好解决，农民的收入无法提高，其他各项事业的发展都将受到根本性的限制，高等教育也不例外。高校在相当长的时期还将是中国经济发展的主要人才基地。在这种情况下，高校在实行收费政策时，尤其是在制定具体的学费标准时，首先应考虑广大农民的实际收入水平，即农村学生的承受能力。此外，全国还有近2000万户靠最低生活保证金度日的城市贫困家庭。 辅助措施不完善。要真正保证公平性，确保每个学生不因财力不足而辍学，国家必须采取一系列有效的助学措施。如有关专家所说，实行高校收费制度，如果不能同时建立起有效的学生资助体系，不但难以达到改善高等教育系统内部公共资源分配的公平程度，反而可能使它的分配变得更不公平。而目前的奖、助学金和国家助学贷款却难以承担此任。 高校经费紧张，但有限经费的使用效益不高。近年来，学费在高校办学经费中的作用越来越重要。由于学校办学成本的上涨，国家拨款的增长远远小于高教发展的经费需求，许多学校国家拨款不到办学总经费的50%，收取学费成为学校自筹经费的重要来源。随着学费水平的提高，学费占学校经常性支出的比重不断上升，从1993年的12.1%到1999年的23.4%，2000年和2001年则分别达到27.7%和31.4%，与国际上公立高等教育的平均水平(25%左右)相比，已经处于一个相对高的水平。而这宝贵经费使用的效益如何呢？一位来自高校的总经济师指出，高等学校是最不讲经济效益的计划经济的产物，许多高校运作中浪费巨大。 如何建立公平与效率兼顾的高等教育收费政策体系 建立规范、合理的高等学校收费的标准，是公平的前提。 不同层次和不同教育质量的高校与专业实行不同的学费标准，是专家们的普遍看法。有专家认为，应从三个方面来确定不同高校及专业的收费标准。首先，通过市场竞争和消费者需求确定不同高校的收费标准。在高等教育市场上，高校提供高等教育服务，学生支付学费和“高考分数”来购买这种服务，学费作为高等教育市场上的价格信号是形成市场竞争的前提。因此要放开价格限制，使学费成为反映高校质量的信号，建立和完善高等教育市场的竞争机制。 其二，用个人回报率来确定收费的高低，确保不同层次和类型的高校收费标准的等级化和显性化。因为不同行业和职业的个人回报率不同，相同的投入带来明显不同的收益是不公平的。所以，应根据不同专业的回报率实行不同的收费，用学费进行同等教育内部学生资源的合理配置，通过学费来平衡社会需要、国家意志与专业回报率的反差。 其三，根据教育成本的不同确定不同的收费标准。只有切实在高等教育收费上将不同层次的大学拉开距离，通过收费的不同充分体现教育质量的差距，使高等教育的收费显性化、等级化，才能真正使高等教育市场形成重点发展和共同提高的全面进步。如对国家重点建设的大学，即可采取较高收费的同时辅以国家资助政策体系，让一部分学生在享受高质量教育的同时，也使国家对个人接受高等教育的资助显性化，为国家使用人才提供更加充分的人力资本依据和法律依据。 政府对高等教育实行有效的宏观调控是公平的需要。 对此专家各抒己见：政府应制定必要的法规法令，规范专业设置的条件与标准，并加强信息服务，采取经济调控的手段，指导高等学校的行为，避免盲目重复设置所谓的“热门专业”，从而使有限的资源获得最佳的利用效率。 建立一整套科学、严格、系统的高等教育教学的评估体系，以确定高校在高教体系中的等级。与之相适应，或由中介组织，或由政府职能部门牵头，相应部门和组织机构参与，建立具有权威性的评估机构。 政府应建立高校的成本监控体系，监督高校在保证一定教育质量下的合理成本水平和结构，为学生提供真实、合理的成本分担标准，降低学生对不合理成本的支付。高校的培养成本应明朗化，同时要加强投入—产出管理，增强成本意识。 政府应当采取措施，保证学业优异但家庭经济困难的学生拥有接受高等教育的平等机会。进一步完善与高等教育收费政策相配套的贫困学生资助政策，为其选择和接受高等教育创造相应的条件，以促进高等教育公平性在更大范围内得以实现。如可以在规定重点大学高收费的同时，对于贫困生给予全额或部分的国家补贴，将国家补助显性化，并对享受国家补贴的学生提出相应的服务约束条件。 进一步完善国家助学贷款 目前，我国高校的学生资助体系包括“奖、贷、勤、减、免”几项制度，但除“贷”之外的几项都难以成为确保贫困学生“不因经济原因而失去接受高等教育机会”的首选之策。国家助学贷款作为高等教育收费政策的配套措施，是目前我国学生资助体系中最主要的方式，自1999年伴随高校扩招、学费水平提高而推出，获得很大进展。以资助贫困学生完成高等教育为目的的国家助学贷款，促进了社会公平，但目前其实施过程中仍存在许多问题。 据北京大学教育学院李文利博士提供的来自全国学生贷款管理中心的数据显示，从全国范围看，到2001年5月底，全国有53.4万名学生申请国家助学贷款，16.9万名获贷，获贷率仅为21.6%；到2002年6月底全国累计申请贷款的学生为112.5万人，获得贷款的人数累计为35.1万人，获贷比例比2002年略有提高，但依然很低，约为31.2%。这说明，还有大量的贫困学生没有申请到国家助学贷款。国家助学贷款的推行之所以步履缓慢，问题是多方面的，有的地方财政贴息资金少、到位慢，银行担心还贷风险和管理成本较高而惜贷等。 虽然目前国家助学贷款还未到大规模回收阶段，很难预测其贷款拖欠率，但贷款回收效率则直接影响到贷款的可持续性，其拖欠率越低，可持续性越强。而要降低贷款拖欠率，一方面是完善信用体系和提高学生的信用意识，另一方面则要考虑学生的实际还款能力。那么，获得国家助学贷款的学生毕业后究竟要承受多大的还款负担，他们能否负担得起呢？ 李文利博士以一名2001级四年制本科生为例，对国家助学贷款的还款计划进行了研究。如果该学生从一年级起在工商银行申请每学年5000元的学费贷款和每月250元的生活费贷款，连续申请四年，按计划将在毕业后四年还清贷款。那么，该学生毕业后半年，即2005年第二季度开始还第一笔贷款，共还款15次，第一年3次，以后三年每年4次，每年还贷数额在6900—9300元之间。如果按目前有关统计，本科毕业生平均年收入水平保持12%的增长率，2005年至2008年每年收入约为30000—42000元，那么，该学生平均约24%的年收入将用来返还贷款。可见，学生还贷的负担并不轻松。如果获贷学生的就业率低，收入低，就可能想还也还不起。 因此，李文利认为，国家助学贷款的可持续性不仅有赖于还款计划更加合理，信用体系更加完善，信用意识更加加强，还有一个非常重要的因素就是大学生的就业机会和收入情况。她建议，应构建更加适合的还款计划，延长还款期限。 有专家认为，目前的国家助学贷款存在政策缺陷，对于就业岗位不同，服务去向不同的毕业生，应有不同的还贷政策。比如，应该有鼓励政策，那些急需人才而目前又很难吸引毕业生的就业岗位，可减免还贷；如从事教师职业可以免还贷款，等等。 |
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